【作者】

Erin R. Graham是美国德雷塞尔大学（Drexel University）政治学系的教授，是国际关系学和政治学领域的著名学者，其著作多次在《国际组织》、《国际政治》等国际顶级期刊上发表；Alexandria Serdaru现为美国凯斯西储大学（Case Western Reserve University）法学院的在读博士生。

【文献来源】

Graham, E., & Serdaru, A. (2020). Power, Control, and the Logic of Substitution in Institutional Design: The Case of International Climate Finance. International Organization, 74(4), 671-706. doi:10.1017/S0020818320000181.

【期刊简介】

《国际组织》（International Organization，IO）是国际知名的同行评审期刊，涵盖整个国际事务领域。主题包括：外交政策、国际关系、国际和比较政治经济学、安全政策、环境争端和决议、欧洲一体化、联盟模式和战争、谈判和冲突解决、经济发展和调整以及国际资本流动。该期刊成立于 1947 年，由剑桥大学出版社代表国际组织基金会出版的季刊，2020年影响因子为6.276，在95种国际关系期刊中排名第5。

【编译】

窦潇笑（浙江大学竺可桢学院公共管理专业本科生）

陈桂琼（专委会编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业硕士）

【校对】

陈桂琼（专委会编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业硕士）

【文章导读】

大国强权是国际关系中的常态，也在一定程度上指明国家与国际组织的关系，即强大的国家常运用各种手段来直接或间接地影响国际组织的决策和运行。那么，它们如何控制国际组织的决策和运行呢？传统视角下，强大的国家用来在国际政治中施加己方影响力的首要方式是加权投票规则（weighted voting rules）。然而，作者认为资金筹措规则（funding rules）和加权投票规则同等重要，由此提出了一种新的逻辑框架：许可的专项拨款规则（permissive earmark rules）经常被当作加权投票规则的一种替代品，代替加权投票规则来让大国在国际组织中施加自己的影响力。

在气候金融领域，作者重点关注国际气候金融机构（international climate finance institutions，ICFIs），提出大国会在ICFIs中运用加权投票规则来施加自己的影响力，但在比较强调平等主义规范（egalitarian norms）的国际组织（如联合国领导下的ICFIs）中，发达国家会转而追求许可的专项拨款规则来施加自己的影响力。经实证调研，作者的假设得到初步印证，即通过传统框架与新的替代框架，大国成为有力的资金支持者，总是能在国际组织中施加更多的影响力。这一发现为国际组织层面的大国博弈研究提出了创新性理论和初步实证分析，也有待后续研究者进一步验证和完善。

【文章概要】

一、引言

研究国家间合作的核心问题是，大国在国际事务中的影响力是否通过国际组织得到扩大或减少。大国通常被认为是国际组织制度设计的主要推动者，它们期望通过制度工具来加强它们对国际组织的控制和影响力。一般而言，投票规则是国际组织中用于控制成员国的权力分配的关键指标，甚至是唯一指标。因此，大国经常通过加权投票规则来施加自己的影响力，但这在非常强调平等权力的联合国体制内则行不通。虽然有时大国会破坏平等的投票规则，但Barbara Koremenos曾研究指出，基于综合国力的加权投票规则被使用的频率比一般人想象得要少得多，并且大国更多地会支持国际组织的行动并提供资金支持。

基于此，作者提出了一种新的逻辑框架，即资金筹措规则和加权投票规则同等重要，并且许可的专项拨款规则有时被当做加权投票规则的替代品。许可的专项拨款规则的作用更像是“开后门”，使得国际组织的资金支持者获得更多的影响力，尤其是当发展中国家在管理层的决策方面占据主导地位的时候。除了解释大国对于国际组织在制度设计层面的控制，该框架还解释了为什么强大的国家很少在财政上放弃使用一国一票的国际组织，因为大国能够通过资金规则来保持对国际组织资源分配的不对称控制（asymmetric control）。为强调该框架的合理性，作者调查了18家国际金融机构，以有力的证据来验证该框架。

作者的研究贡献主要表现在三个方面。第一，通过建立规范约束下的替代逻辑，推进了理性设计研究方案，其中有两个关键变量：不对称权力（asymmetric power）和不对称控制（asymmetric control）。作者通过建立规范约束下的替代逻辑，有效阐述了大国是如何在规范机制的约束下实现对国际组织的有效控制的。第二，在制度设计的研究中，资金筹措规则经常被忽视，而作者对于资金筹措规则格外关注，并揭示出大国是如何通过这一手段控制国际组织的。第三，作者对气候金融的一般理论的经验研究，有效地回应了最近“逆转全球环境政治的边缘化”的呼吁，增进了人们对于 ICFI 的认知。

二、国际组织制度设计中的新逻辑框架

（一）国际制度设计中的控制

对于国际组织的控制是在国际舞台上实行国家利益优先原则的重要环节。作者采用对于控制的理性定义（Rational Definition，RD），集中关注国家对于决策的相对影响力，这种影响力可以在成员国中呈对称分配（symmetric control）或不对称分配（asymmetric control）。加权投票规则被广泛认为是实行不对称分配的首要手段，通常基于经济指标；而平等投票规则被广泛认为是实行对称分配的重要手段，每个国家都有一票的投票权。在国际组织内分配影响力的方式不限于投票规则，还有惩罚规则（punishment rules）、 任命规则（appointment rules）、 补充条款（replenishment rules）等，但这些规则都有一定的局限性。资金筹措规则在国际组织中广泛存在，是相对来说比较可靠的。由于大多数国际组织是基于项目和计划来开展行动的，资金对于它们来说就尤为重要，资金筹措规则能够有效地分配各国在国际组织中的影响力。将资金筹措规则作为投票规则的一种替代品还有两大优势，第一，和投票规则一样，资金筹措规则有着多样化的标准，便于系统性的研究；第二，资金筹措规则已经被认为是理解国际组织内影响力分布的重要因素，尽管这方面的研究较少和投票规则相比较少。

（二）不平等权力和不平等控制：规范约束下的替代逻辑

在任何国际组织中，成员国之间都在综合国力上存在着不平等现象，这种实力上的不平等总是能够以一定的方式转化成为成员国对于国际组织的不平等控制。人们通常认为这种方式是加权投票规则，但是作者提出专项拨款规则常常被作为加权投票规则的一种替代品，帮助大国实现对于国际组织的控制。而大国何时会采用这种替代的策略，则与国际组织中的规范约束密切相关。

正是因为大国总是能够以一定的方式实现对于国际组织的控制，所以即使在国际组织中存在每个国家只有一票投票权的规范约束，大国仍经常参与并资助国际组织的行动。当一个国际组织的成员国存在实力上的不平等，而该国际组织坚持以平等的、规范的约束为主导时，专项拨款规则常常被看作一种制度设计上的替代品。专项拨款规则首次在联合国框架内被提出时，没有被看作不平等的规则，专项拨款规则起初是被用来帮助实力较弱的国家的，因而，平等条约中没有禁止专项拨款规则的使用，只是这一规则在后来的发展和运用中“变了味”。加权投票规则虽然有不公平的成分，但在它运用的起始阶段也受到了广泛认可。加权投票规则是在世界银行首次提出的，当时几乎没有国家反对，因为基于银行的财政功能，根据股东的资金实力来决定股东的决策权力是合理的。随着时间的推移，尽管发展中国家质疑加权投票规则的公平性，但它已经得到了广泛使用，各国的综合财力和综合国力会随着时代的发展而变化。

（三）对机制创建和平台选择（Forum Shopping）的影响

替代框架还对理解发达国家的机构创建和平台选择行为有重要意义。富裕国家分为两类，第一类拥有广阔的市场，第二类拥有较小的市场。拥有广阔市场的富国倾向于通过加权投票规则来控制国际组织，往往在投票权上占有优势地位；而拥有较小市场的富国则倾向于通过专项拨款规则来提升自己在国际组织中的影响力，因为这类国家在投票权上不占优势，更希望国际组织在表面上是具有规范约束的。在平台选择时，如果国际组织允许大国在国际组织内拥有较大的影响力，那么大国会更多地资助国际组织，反之，国际组织则会面临资金短缺的困境。这一不公平现象广泛存在。

（四）案例选择

作者选取了18家国际气候金融机构（ICFIs）作为案例，验证他们提出的新逻辑框架。ICFIs的成员国包括提供资金的发达国家和接受援助的发展中国家，ICFIs的制度框架即为作者想要研究的关键变量。气候变化无疑是当下极为重要的全球性议题之一，ICFIs为解决气候变化问题而努力，气候金融成为很多国际组织努力争取关注度和资金支持领域。全球环境设施（Global Environment Facility，GEF）和绿色气候基金会（Green Climate Fund，GCF）对于联合国气候变化框架公约都有着重要影响，作者特此针对它们的制度设计过程开展研究。

三、基于 ICFIs 的案例研究

（一）ICFIs 的制度设计

在气候变化领域，给予发展中国家必要的气候金融援助是至关重要的。ICFIs的任务主要是由一个个明确的项目组成的，具有巨大的资源需求，从而使得能为ICFIs贡献大量资金的国家更加容易在组织中获得优势地位。总体上，对于ICFIs资源的需求量远远超过其能够提供的资源量。不同于官方发展援助，向ICFIs提供资金支持是自愿的而非必须的，因此捐赠者更希望能够通过资金支持的方式控制ICFIs的决策和项目走向。然而，发展中国家认为发达国家提供资金支持是理所应当的，因为这些资金是用来弥补发达国家之前的发展所造成的环境破坏和资源浪费。

成员国在ICFIs中影响力和控制力的分布尤为重要。提供资金的国家是如何通过制度设计来提升自己的影响力和控制力的呢？当平等条约存在时，ICFIs的制度会采用专项拨款规则作为一种替代品来帮助大国控制ICFIs，调查中，实行平等条约的5家ICFIs中，有4个采用了专项拨款规则。当股东条约存在时，发达国家会通过加权投票规则来更好地提升自己的影响力和控制力，实行股东条约的13家ICFIs 中，有11家采用了加权投票规则。由此可以有力地验证作者提出的这种替代逻辑的合理性和科学性。

（二）检验制度设计过程：以GEF和GCF为例

GEF采用股东条约，并采用选区投票制度和补充条款。在这一制度内，大国占据主导地位，因而GEF一直以来受到发展中国家的批判。相比而言，GCF给予发展中国家更高的代表权和投票权，但是和作者提出的替代逻辑一致，大国会通过资金筹措规则来追求在组织中更强的影响力和控制力。GEF的制度设计中既包含加权投票规则，也包含禁止专项拨款的资金筹措规则。但对相关方的评估表明，GEF的资金支持者们仍非常满意自己在 GEF 中的影响力和控制力。这是因为GEF有一些补充条款来帮助大国提升其实际影响力和控制力，且改组织每四年召开一次会议来协商补充条款，参会者只有那些从补充条款中获利的大国。GCF委员会的最初构成反映了联合国的平等条约，不仅发展中国家和发达国家的数量相同，而且严格遵循一国一票的原则。然而，GCF虽表面上禁止专项拨款规则的存在，其实是允许专项拨款规则的，只是换了一种更委婉的说法，称之为目标性贡献（targeting contributions）。

（三）对ICFIs创建和平台选择的预期

发达国家对于加权投票规则和专项拨款规则的倾向性，和国家的经济规模密切相关。通过评估10个实力雄厚的国家在国际组织中的表现，作者得到了和他们的预期不完全吻合的结果。大型经济体国家倾向于选择加权投票规则，G8成员即是如此。但中小型经济体国家并不完全倾向于选择专项拨款规则，作者对于小型经济体的预期和实际结果并不完全吻合，一些大型经济体也会选择专项拨款规则，如西班牙。

在调查的18家ICFIs中，只有适应基金会（Adaptation Fund，AF）例外，既没有采用加权投票规则，也没有采用专项拨款规则。AF具有极高的声誉，吸引的投资者的数量几乎达到了一般国际组织的两倍。但是因为 AF 禁止加权投票规则和专项拨款规则，大国无法有效地提升自己在 AF 中的影响力和控制力，AF 一直面临着资金短缺的问题。

四、结论

在国际关系领域，大国寻求控制国际组织的方式是一个普遍的认知，这种控制方式一般被认为是投票规则，但作者提出资金筹措规则也是同等重要的控制方式，并且提出了一种新的替代框架，即专项拨款规则经常被用作加权投票规则的替代品。为了验证这种替代框架的合理性，作者从当下极为重要的气候变化领域着手，调查了 18 家国际金融组织，并且得到了和预期基本一致的结果。

【译者评述】

本文作者Erin R. Graham和Alexandria Serdaru通过经验主义研究的方法，在大国控制国际组织这一议题上，提出了一种不同于以往研究的新逻辑框架，并且着眼于当下极为重要的气候变化领域，选取了18家国际气候金融机构作为案例进行研究以验证这一逻辑框架。在作者的新逻辑框架中，资金筹措规则和投票规则同等重要，并且专项拨款规则经常被用作加权投票规则的替代品来提升大国在国际组织中的影响力和控制力。在18家国际气候金融机构中，AF是唯一既不采用加权投票规则，也不采用专项拨款规则的组织，AF的公平性和公信力得到了国际上的广泛认可，但是AF一直面临着资金短缺的问题，这其中透露来的国家利益和公益服务的矛盾问题值得我们深思。

【专业词汇积累】

国际气候金融机构：International Climate Finance Institutions

不对称控制/权力：asymmetric control/power

对称控制：symmetric control

加权投票规则：weighted voting rules

资金筹措规则：funding rules

许可的专项拨款规则：permissive earmark rules

平等条款：egalitarian norms

理性定义：rational definition