作者：VandaLamm，匈牙利社会科学中心，欧盟法和国际法部(Department of European Union Law and International Law)教授，主要研究方向为国际公法、人权法、核能法等。

编辑：巨心怡（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

审校：刘雨馨（“立学术”栏目编译员，浙江大学外国语学院国际组织与国际交流专业21级硕士生）

来源：Lamm, V. (2021). Some Remarks on International Health Legislation and the WHO. Chinese Journal of International Law, 20(2), 381-393.

【期刊简介】

Chinese Journal of International Law（《中国国际法论刊》）由国际法学家王铁崖和易显河于2002年共同创办。自2005年开始由牛津大学出版社出版，2008年被美国社会科学引文索引(SSCI)列为源期刊。该刊为国际法综合性期刊，着重发表中国学者关于国际公法、国际私法、国际经济法领域中的重大理论与实践问题的新视角、新见解和新理论，或者由外国学者撰写的有关中国的文章。5年影响因子为1.314。

【内容概览】

国际卫生立法基于19 世纪中叶至20 世纪中叶的国际卫生合作机制发展而来。由于世界卫生组织早期立法实践不足，导致国际卫生立法进程较缓慢。20世纪中期，《国际卫生条例》(International Health Regulations)取代了1951年以前对成员国生效的各种卫生公约，这些公约最初是世界卫生组织为协调国际层面上的公共卫生问题与贸易利益之间的冲突而确立的国际卫生法律文件，是当时最具有普遍约束力的全球公共卫生治理机制。但各国医疗卫生系统的巨大差异，《世界卫生组织组织法》约束力有限，加之全球范围内突发公共卫生事件的爆发，国际卫生立法面临巨大考验，尤其是协同机制方面暴露出了一定的弊端。对于国际卫生立法的修改，国际社会应积极探索更完善的预防和应急机制。

一、国际卫生立法的起源

国家间的卫生合作可以追溯至19世纪中叶，为了防止霍乱、鼠疫和黄热病的传播而起草统一的检疫规则，1851年在巴黎举行了第一届国际卫生会议，它拉开了多边防疫行动的序幕。1903年，达成了第一个主要的全球卫生协定《国际卫生公约》(International Sanitary Convention)。

自1851年第一届国际卫生大会起，至第一次世界大战爆发前，世界上已建立起多个具有较大影响力的国际卫生组织。它们以防止传染病的传播和促进国际贸易为主要目的，定期召开区域性国际卫生大会，针对相关疫病防控事宜进行专项讨论；通过和签署国际卫生协定或公约，促进相关疫情信息的收集与国际交换，形成国际合作应对机制。但是，这些国际卫生组织的职能有限，相互的合作主要集中于区域性的传染病防疫，而且以信息收集和发送为主要内容，本身不具有采取实际防控行动的能力和资源，所通过的相关国际卫生公约也因合作机制执行力不强而约束力不够，解决问题的效力性不强。

一战结束后，试图成为战后国际新秩序和未来国际事务领导者的国际联盟，努力在国际抗疫合作与卫生治理方面有所作为，于1920年成立了临时卫生委员会具体负责传染病预防工作。同年9月，国际联盟大会又通过决议，成立常设辅助机构——国际联盟卫生组织，专门负责和处理国际疫情与卫生问题。这一时期有多个卫生组织同时存在，比如日内瓦的国际联盟卫生组织、华盛顿的泛美卫生局，以及巴黎的国际公共卫生办事处等，互不隶属，每个自治的机制都在实施各自的能力范围之内的公约或条约。

二战之后，国际联盟卫生组织随着国际联盟的解体而寿终正寝。其他的国际卫生机制继续独立地运转，直到1948年世界卫生组织(WHO)正式成立。该组织是联合国的专门机构，可以说，它的成立是公共卫生事务方面国际合作的高潮。与此同时，国际合作已扩大到预防和控制传染病以外的其他事项。

二、国际卫生法的演变和特点
  目前，国际卫生法被认为是国际法中的一个新兴领域，涉及与健康有关的多种问题，包括生物医学科学、人类生殖和克隆、传染病和非传染性疾病、卫生服务安全控制、食品和药品等方面。但在国际法中，这些领域相当分散，且由多个国际组织、委员会等分开制定，主要的共性在于其均与卫生事务有关。但国际卫生法领域的参与者数量正在增加，越来越多的国际组织和机构倾向于制定维护健康相关事项权利的规范。于是在世界卫生组织的主持下，以及在联合国粮食及农业组织、国际劳工组织、联合国环境基金、世界贸易组织和联合国开发计划署的主持下，已经缔结了有关卫生事项的条约。
  另外，各区域组织也通过了国际卫生条例。然而是否足够重视卫生方面的法律法规仍值得怀疑。一个典型例子是，世贸组织通过的《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)，该协定通过对药品的强制性专利保护，提高了药品的价格，使药品的获取变得更难，特别是对贫穷国家而言。

三、世界卫生组织的立法权和立法成果

与其他专门机构相比，世界卫生组织拥有广泛的国际立法权，因为该组织可以通过简化程序制定国际条约，并可以通过具有约束力的法规和软法律规范。总的来说，世界卫生组织的职能可以归纳为以下几类：

首先，世界卫生组织可以通过相关公约或协定。根据《世界卫生组织组织法》（后简称《组织法》）第19条，关于世界卫生组织职权范围内任何事项的公约或协定，如果被世界卫生组织卫生大会以三分之二多数通过，再经过成员国宪法程序接受，便对成员国具有法律约束力。

其次，世界卫生组织可以通过国际公共卫生条例。根据《组织法》第21条，相关卫生事项限于：1.在预防国际疾病传播方面的卫生与检疫条例及其他方法；2.关于疾病、死因以及公共卫生工作的命名；3.诊断方法的国际通用标准；4.在各国市场出售的生物、药物以及其他类似制品的安全、纯度以及功效的标准；5.在各国市场出售的生物、药物以及其他类似制品的广告和标签。一旦条例经世界卫生组织卫生大会批准，通知各成员国后即发生效力，如果在通知中所规定的期限内，成员国作出不能接纳的通知，或者申明有保留条件者除外。

最后，世界卫生组织具有对成员国建议权。根据《组织法》第23条，世界卫生组织卫生大会有权就该组织职权范围内的任何事项向成员国提出建议。每个成员国应每年报告就建议采取的行动。其中最著名的一项是1981年颁布的《国际母乳代用品销售守则》(International Code of Marketing of Breast-milk Substitutes)。值得注意的是，随着全球公共卫生安全领域相互依赖关系的发展，世界卫生组织这种建议权的对象也在逐渐扩大。

赋予世界卫生组织广泛的立法权，反映了创始人对全球卫生需要强有力的统一规则的愿景。然而，七十多年来立法实践结果却不尽人意，只起草了通过了一个公约，两份具有约束力的国际文件。其中，《国际卫生条例》最初是世界卫生组织为协调国际层面上的公共卫生问题与贸易利益之间的冲突而确立的国际卫生法律文件。它取代了1951年以前对成员国生效的各种卫生公约的大杂烩，成为最具有普遍约束力的全球公共卫生治理机制。其目标在于“以对世界交通的最小干预来确保防范疾病国际传播的最大安全”。但面对新冠肺炎疫情，该条例受到大量批评，各界怀疑《国际卫生条例》或基于该条例的系统是否足以检测、评估、报告和应对世界范围内的疫情。2020年9月，《国际卫生条例》审查委员会开始评估迄今为止在新冠肺炎疫情期间《国际卫生条例》发挥的作用，并对任何必要的变更提出建议，包括召集紧急委员会、宣布“国际关注的突发公共卫生事件”等方面。

四、健康权与世界卫生组织
   世界卫生组织的建立意义重大，不仅从公共卫生事务国际合作的角度来看具有里程碑式的意义，且其对于“健康权”的提出和正式使用也作用重大。“健康权”一词第一次出现在国际法是在《组织法》的序言中规定：“享有最高可获得的健康标准是每个人的基本权利之一，不分种族、宗教、政治信仰、经济或社会状况。”尽管该条内容无法直接被法院所适用，但已成为法官解释健康权的重要依据和重要参照，并为后面人权公约中正式规定的健康权奠定了基础。

未详细阐述健康权内容的情况下，“健康权”一词有些误导性，因为它并不意味着人的健康权利，没有一个国家能够保证其公民健康和不染疾病。因此，适当的措词是“健康保护权”，修订后的《欧洲社会宪章》在第11条中规定了这一权利：为了确保健康保护权的有效行使，各缔约国负有职责直接或与公、私组织合作采取合理措施来设计以下事项：1.尽可能地消除疾病产生的原因；2.为促进健康和鼓励个人在健康方面的责任提供咨询和教育设施；3.尽可能地防治传染病、地方病和其他疾病。

关于健康保护权或健康权的指导并不是世界卫生组织的文件，而是经济、社会和文化权利委员会（2000年）通过的第14号一般性意见，其中解释了《经济、社会和文化权利国际公约》第12条，并明确了缔约国在保护健康权上所承担的义务，包括国内义务和国际义务。另外，还设置了禁止性义务，即缔约国在任何时候都不应实施禁运或采取类似措施，限制向另一个国家提供充足的药品和医疗设备。虽然一般性意见没有法律约束力，但是专门文献和各种论坛、司法裁决等都越来越频繁地参考一般性意见。因此，无论我们认为第14号一般性意见是对《经济、社会、文化权利国际公约》的解释，还是超越解释而具有准立法性质，它都具有相当的份量。

五、小结
  综上所述，世界卫生组织拥有广泛的立法权，但是其通过的有约束力的规范很少被采纳。相反，该组织擅长创建软性法律规范。一方面，这与各国在卫生系统和医疗保健方面存在巨大差异有关，在世界卫生组织框架内，目标在于制定大多数成员国都能接受的具有约束力的规范。然而，不能把立法的被动性只归咎于世界卫生组织，毕竟国际组织政策的确定和行动的主要趋势取决于各组织的成员国。为了实现《世界卫生组织组织法》中规定的目标，本组织和成员国应更积极地在公共卫生事务方面制定有约束力的规范，并充分利用《组织法》保障的机会。当前的疫情也许会使各国更加认识到这一重要性。